La zona fronteriza de la República Dominicana está integrada por las provincias de Monte Cristi, Dajabón, Santiago Rodríguez, Elías Piña, Bahoruco, Independencia y Pedernales; es uno de los principales territorios rezagados del país debido a la ausencia de oportunidades, la precariedad de los servicios básicos, la deficiencia de la infraestructura pública y las limitaciones para la localización de nuevas inversiones que dinamicen la productividad de su gente y su territorio. Este escenario requiere una visión integral que conduzca el desarrollo ordenado de la zona fronteriza, para garantizar el bienestar de su gente y proteger el desarrollo nacional.
Luego de 20 años de vigencia, la Ley No. 28-01 que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo expiró a principios del presente año, sin generar las inversiones y los empleos necesarios para transformar la realidad de las provincias fronterizas: Pedernales, Independencia, Elías Piña, Dajabón, Montecristi, Santiago Rodríguez y Bahoruco, las de mayor proporción de hogares en condiciones de pobreza del país.
La nueva Ley No. 12-21 garantiza por otros 30 años el acceso a un régimen tributario especial para las empresas beneficiarias ubicadas en esta zona del país. No obstante, existe un consenso de que los incentivos fiscales son una condición necesaria pero no suficiente, y que se requiere complementar con un plan integral de desarrollo.
Ante esta necesidad, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo ha puesto en marcha la Estrategia de Desarrollo para la Zona Fronteriza (EDZF), un instrumento de gobierno diseñado para orientar el desarrollo, basado en el análisis de las brechas estructurales, las demandas priorizadas por la población y el potencial del territorio.
La EDZF reconoce la gradualidad del desarrollo y asume que situaciones estructurales e históricas no se superan en un breve periodo de tiempo; de igual manera, esta estrategia no es una vara mágica, pero constituye un punto de partida y un compromiso que pretende romper la inercia y abrir el camino definitivo para revertir la situación de vulnerabilidad de los habitantes de estas provincias.
Uno de los principios básicos considerados por los formuladores de la EDZF fue la necesidad de superar situaciones de procesos de planificación del pasado, donde se intentaban abordar todos los problemas a la vez, pero con muy baja ejecución y capacidad de solución. El objetivo ha sido pasar de la identificación de muchos problemas a definir las políticas públicas y acciones prioritarias para superar las restricciones más limitantes de mediano y largo plazo, en los que se evidencian brechas territoriales respecto del resto del país.
Asimismo, dos de los criterios utilizados para realizar el diagnóstico y como base para formular el plan de acción han sido, en primer lugar, darle una mayor importancia al análisis cartográfico y, en segundo lugar, que no era suficiente identificar las brechas a nivel provincial, sino localizarlas en el territorio, a nivel de barrio o paraje, lo que fue posible a través del uso de imágenes satelitales y de la base de datos del Sistema Único de Beneficiarios (Siuben) del 2018.
La EDZF también ha priorizado la inclusión de la cohesión territorial como una política transversal, no solo para cerrar las brechas entre la zona y el resto del país, sino también al interior de esta, debido a las desigualdades existentes entre las provincias del noroeste y suroeste. Este es un elemento que no fue tomado en cuenta por la Ley 12-21, sin embargo, se debe considerar en las iniciativas de desarrollo productivo, acceso a servicios básicos e infraestructura que se impulsen para la zona fronteriza.
Las brechas estructurales del desarrollo fronterizo. Principales hallazgos
Un resultado importante de la EDZF ha sido destacar en mayor medida la incidencia de los factores institucionales y las fallas de coordinación en el desarrollo de la zona fronteriza, en contraposición con los análisis predominantes que se centran mayoritariamente en factores de carácter económico, como la insuficiencia de capital físico y humano, al igual que la baja provisión de servicios públicos.
A diferencia de otras regiones rezagadas del país, existen políticas e instituciones públicas que tienen su campo de acción exclusivamente en la frontera, lo cual constituye un reconocimiento de la situación y un compromiso del Estado con esta región. Pero en la actualidad, existen siete instituciones gubernamentales para la frontera, algunas con duplicidad de funciones y operando a través de acciones aisladas, con muy baja coherencia y articulación, sin una visión de desarrollo ni un plan de acción integral para dirigir la política de desarrollo fronterizo.
Tampoco ha existido una coordinación regular y efectiva de las acciones de las políticas sectoriales y los proyectos de inversión pública para el desarrollo de la zona. Las políticas sectoriales, en muchas ocasiones, no han reconocido el carácter estratégico de la zona fronteriza, no han implementado acciones diferenciadas para considerar las desigualdades territoriales, y han estado desvinculadas de las demandas del territorio.
Por su parte, las provincias fronterizas presentan características geoespaciales y de conectividad que limitan su desarrollo productivo y su integración con la economía nacional. La mayor distancia de estas provincias a los mercados más dinámicos del país desincentiva la ubicación de inversiones en ellas y constituye, en última instancia, el principal factor de su rezago productivo. Esto explica el mayor dinamismo de las provincias del noroeste, más cercanas y mejor conectadas con el mayor dinamismo del Cibao.
Los bajos niveles de actividad económica y el rezago productivo de las provincias de la zona fronteriza son una expresión de las desigualdades de distribución de oportunidades de desarrollo económico a nivel nacional. Esta heterogeneidad territorial se caracteriza por una concentración espacial de la actividad económica alrededor de los principales polos de desarrollo —principalmente en el Gran Santo Domingo, Santiago y algunas zonas turísticas del este— y por las persistentes desigualdades de acceso a las oportunidades de bienestar material entre las diversas regiones del país.
Las provincias fronterizas tienen un débil tejido productivo, con muy pocas empresas, inversiones y empleos. La agropecuaria, el comercio y los otros servicios, actividades de menor productividad a nivel nacional, representan tres cuartas partes de los ocupados de la zona fronteriza, muy superior que en el resto del país. Las unidades productivas se caracterizan por ser muy pequeñas, con más alta participación de trabajadores por cuenta propia y mayores niveles de informalidad.
En más de 20 años de vigencia, la Ley No. 28-01 generó muy bajo impacto en el valor agregado y el empleo, con menos de 80 empresas operando bajo este régimen en la actualidad, de las cuales solo ocho se encuentran en las provincias del suroeste, y ninguna en Pedernales. La nueva Ley 12-21 tiene el desafío de cambiar esta situación.
Asimismo, se evidencia un déficit de capital humano y bajo desarrollo humano, con muy baja cobertura y calidad de la educación y la salud, alta deserción escolar, una oferta de formación técnica insuficiente que se encuentra desvinculada de la demanda del mercado laboral, todo esto unido a los altos niveles de mortalidad infantil y materna.
La baja provisión de infraestructura básica (energía, agua, telecomunicaciones y conectividad) constituye uno de los reclamos más frecuentes de los empresarios que tienen o desean ubicar inversiones en la zona.
Solo por citar algunos ejemplos, en Santiago Rodríguez, una provincia productora de agua y con alta vocación agropecuaria, no existe ni un solo kilómetro cuadrado de área bajo riego del Instituto Dominicano de Recursos Hidráulicos. Elías Piña tiene la más baja conectividad vial interna del país, con algunos de sus municipios (Hondo Valle, Juan Santiago, Pedro Santana y Bánica) conectándose con Comendador, la cabecera municipal, a través de la provincia de San Juan, debido al mal estado de las carreteras que comunican directamente. En algunos municipios de Independencia, como Jimaní, existe una deficiencia histórica de estabilidad del voltaje y calidad del suministro eléctrico. Y en una gran parte del territorio de Pedernales, Independencia, Bahoruco, Elías Piña y otras provincias de la zona se registra muy baja cobertura telefónica y de internet, así como interferencias de radiofrecuencias de Haití.
Pero el déficit de infraestructura no constituye sólo una restricción al desarrollo productivo de la zona. También se evidencia en un bajo acceso a servicios básicos de parte de los hogares más vulnerables. En la zona fronteriza existen 6,472 viviendas sin electricidad, el 18 % del total nacional (Siuben 2018), una sobrerrepresentación de viviendas con carencia de este servicio, ya que estas provincias solo tienen el 6 % del total de viviendas levantadas a nivel nacional.
Muchas de estas viviendas se encuentran en comunidades con caminos vecinales en malas condiciones, sin servicio de agua del acueducto y con baja cobertura de internet, por lo que no es suficiente implementar acciones sectoriales. En ese sentido, la EDZF está impulsando soluciones integrales a través de un programa multisectorial que implemente acciones conjuntas, con el esfuerzo de instituciones públicas, privadas, asociaciones sin fines de lucro y agencias de cooperación internacional.
Finalmente, la deforestación ha avanzado críticamente en la zona fronteriza, con una pérdida de 795 kilómetros cuadrados entre 2001 y 2019, el equivalente al municipio de San Ignacio de Sabaneta y 800 veces más grande que el área de la zona colonial del Distrito Nacional. Solo el parque nacional Sierra de Baoruco, la mayor zona de endemismo y biodiversidad del país, perdió 92 kilómetros cuadrados de cobertura forestal, equivalentes al 8 % de su superficie total.
Propuesta metodológica para el diseño de la Estrategia de Desarrollo para la Zona Fronteriza (EDZF)
Los cuatro elementos que la fundamentan son los siguientes:
● El lugar de origen constituye en ocasiones un factor de desventaja para el desarrollo de las personas y de sus actividades económicas, lo que determina la importancia del territorio.
● El rezago histórico de la zona fronteriza ha acentuado las divergencias entre este territorio y el resto de la República Dominicana.
● La necesidad de incorporar la dimensión de la cohesión territorial en el diseño y gestión de las políticas públicas, lo cual permitirá reducir las disparidades entre los territorios más rezagados y el resto del país.
● El supremo y permanente interés de la zona fronteriza, establecido a nivel constitucional y en el marco estratégico nacional vigente en la Ley 1-12.
RELACIÓN DIMENSIONES – BRECHAS ESTRUCTURALES DE LA ZONA FRONTERIZA
